光伏复合项目成为产业发展重点 用地“门槛”提高需加强规范引导

目前，我国光伏产业蓬勃发展，对土地资源的需求激增。中国光伏行业协会数据显示，2021年我国新增光伏装机量5488万千瓦，预计2022年-2025年，我国年均新增光伏装机规模将达8300万千瓦-9900万千瓦。然而，在光伏装机不断上涨的同时，我国用电需求量不断上升，但部分地区土地资源紧缺，发展光伏要处理好光伏与土地之间的关系。

据了解，国家能源局等多部门都曾发布相关政策支持“光伏+农业”等光伏复合项目的建设。光伏复合项目指的是“光伏扶贫项目及利用农用地复合建设的光伏发电站项目”。在实践中，除了“光伏+农业”外，还出现了“光伏+渔业”“光伏+畜牧业”“光伏+林业”等多种开发模式，均被业内统称为光伏复合项目。

该类型项目在正常发电的同时，还可以种地、畜牧、养林和渔业养殖，实现了一举多得。业内人士认为，随着光伏复合项目成为光伏产业发展的重点，该类型项目更需要加强规范引导，建立一套土地可持续管理体系，实现农业和电力的双赢。

2017年10月，国土资源部等3部委曾发布《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》，明确提出“光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质”，对使用永久基本农田以外的农用地开展光伏复合项目建设的，在保障农用地可持续利用的前提下，研究提出相关要求、措施，避免对农业生产造成影响。

今年2月，自然资源部办公厅印发《节地技术和节地模式推荐目录（第三批）》，收录了新能源环保产业节地技术等6种类型、23个典型案例，明确“光伏+节地技术”的主要做法是建设农牧（渔）光互补光伏电站，充分利用未利用地。

在国家层面指导性文件支持鼓励光伏复合项目的背景下，一些省区先行先试，先后明确了一系列具体建设要求。

截至目前，浙江、天津、山东等省市明确提出了光伏复合项目的建设要求，涵盖光伏组件最低沿离地面、水位高度、桩基间列间距、行间距等，对于保障项目的顺利实施、减少项目建成后的违规风险具有重要作用和意义。

然而，部分没有出台相关标准和规定的地区，在一定程度上阻碍了项目发展，增加了已建成项目面临的监管风险。多位业内人士认为，光伏已经和农业、渔业、林业密切捆绑在一起，项目开发规定还需进一步完善。开展光伏复合项目已成为全国各地特别是东部地区发展的重点，各省份发布具体操作规范十分必要。如不加强规范引导，光伏复合项目的大规模发展或将对耕地造成威胁。

光伏已经和农业、渔业、林业密切捆绑在一起，光伏复合项目一定要注重农业的发展，让光伏发电真正与农业相结合；就政府而言，应为此类项目提出更加明确的建设标准。

为此，在今年的两会上，业内人士提出建议，相关部门应在出台鼓励政策的基础上，以坚守生态红线、不改变原用地性质为前提，引导各地进一步明确适合开发光伏复合项目的土地类型，明确在一般耕地、灌木林地、坑塘水面、水库水面、园地建设光伏复合型项目的适用规范，鼓励结合生态修复、现代农业、苗木培育、渔业养殖、观光旅游等，因地制宜建设具有综合经济社会效益的光伏复合项目。

光伏复合项目建设的落地工作离不开各职能部门统筹保障，需要统筹资源、土地、消纳等要素，为项目建设创造有利条件。各地也应加快年度整体开发方案编制，完善项目开发管理政策，合理限定项目开发时间，保障光伏复合项目建设有序推进。